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收入分配改革:蛋糕要做大更要分好

1978年,十一屆三中全會拉開改革開放的序幕。彈指35年,被賦予重要改革期待的十八屆三中全會即將接棒。十八大后,履新總書記的習近平將離京調研的首站選在改革先鋒省份廣東,并在那里對改革提出希望,“敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘,既勇于沖破思想觀念的障礙,又勇于突破利益固化的藩籬”。惟有了解改革從哪里起步,方可明白改革要向何處去。為此,我們擷取了財稅、金融、國企、城鎮化等改革史的重大片段,以期重新凝結改革的共識、重新凝聚改革的勇氣。

打破“大鍋飯”

一部分人先富起來

“春天出工懶洋洋,夏天出工尋風涼,秋天愛聽秋蟲唱,冬天出工曬太陽。”形容的是70年代農村生產隊的工作情況。從1978年十一屆三中全會提出“克服平均主義”起,制約生產力和國民經濟發展的“大鍋飯”被徹底打破,公民逐漸獲得經濟權利、經濟自由,并從此改變了中國的收入分配格局。

在改革開放前,我國實行的是傳統的計劃經濟體制。在農村,土地集體經營,以生產隊為單位勞作,出工不出力的現象十分嚴重;在城市,職工們都擠在一起,往國企這碗“高湯”里趟,政府就成了那掌勺的廚師。這種制度嚴重壓抑了人們的積極性和創造性,也使得經濟增長失去了動力。

1978年9月20日鄧小平在天津視察時引用毛澤東的話,第一次明確提出了“先讓一部分人富裕起來”的思想。他說:“不能搞平均主義。毛主席講過先讓一部分人富裕起來。好的管理人員也應該待遇高一點,不合格的要刷下來,鼓勵大家想辦法。”

真正改變歷史的是安徽省鳳陽縣小崗村的18位農民,1978年11月24日晚上,在小崗村西頭嚴立華家低矮殘破茅屋的一次秘密會議中,一份“包干到戶”的地下協議就此誕生。

22天后召開的十一屆三中全會上,中央決定實行改革開放的新決策,啟動了農村改革的新進程。

不久之后,小崗村農民的冒死創新得到決策層的認可和推廣。以農村為突破口,推行家庭聯產承包責任制,即“交足國家的,留夠集體的,剩下的都是自己的”,開始從根本上打破平均主義分配方式。選擇農村打頭陣,是因為農村的問題比城市更嚴重,大部分農民尚在饑餓線上掙扎,也因此改革的阻力較小。果然,農村改革的成功,震驚了全世界,直到今天還為世人所稱道。

在鄉村土地大承包搞得如火如荼的時候,表面上依然平靜如舊的城鎮里,開始有了一些變化,除去那些依附在國家和集體身上的人,出現了待業青年。

1979年,幾百萬當年“上山下鄉”的知青大軍如潮水般返回他們當年出發的城市,國家一時無法全部安排工作,最明智的做法莫過于“開閘放水”,也就是發展個體和私營經濟,讓他們自謀出路,解決就業。于是,1979年2月,中共中央、國務院迅速批轉了第一個有關發展個體經濟的報告,允許各地根據市場需要批準一些有正式戶口的閑散勞動力從事修理、服務和手工業等個體勞動。

1980年,20歲的章華妹領回了一張用毛筆書寫的個體戶營業執照,編號是10101號。這個賣紐扣的溫州姑娘因此被載入改革史。同一年,合眾國際社的記者龍布樂來到北京,走進只有3張桌子的“悅賓飯館”,這里給他留下了深刻的印象:“在共產黨中國的心臟,美味的食品和私人工商業正在狹窄的胡同里恢復元氣。”

城市職工“工資按年頭漲,福利按人頭發”的日子也沒有持續多久。在農村進行按勞分配改革五年后,決策者終于下定決心,將改革的觸角伸向了情況更為復雜的城市。1984年,以十二屆四中全會為標志,改革中心從農村轉入城市,辦法還是承包制,工人開始有了獎金。改革還伴隨價格放開,市場擴大和繁榮,新產品大量涌現,洗衣機、電冰箱、電視機這些曾經只在夢想中的物件,進入尋常百姓家。

全要素分配

企業家腰桿直了

90年代的廣東流行著這樣一個笑話,說在廣東丟一個磚頭,砸中的十個人中,有九個是老板,還有一個人正準備注冊公司,可見經商風之熱。這些人也成為“先富論”的最大受益者。但分配方式發生顯著變化之后,形成了明顯不同層次的社會群體或階層。這樣,東部和西部地區的發展差距、城市和農村之間的收入差距進一步拉大。

經過70年代末和80年代初的一系列改革, “萬元戶”、“大款”、“下海”等名詞開始出現并大受推崇,國民的財富概念逐漸增強,從此掀起了全國性的“致富熱”。

我們傳統的、移植于原蘇聯的社會主義模式,是全社會只通行單一的按勞分配制度。但私營企業、股份制企業的崛起卻讓單一的按勞分配模式無法再適應中國經濟的發展。于是,1987年黨的十三大報告第一次提出:“社會主義初級階段的分配方式不可能是單一的。我們必須堅持的原則是,以按勞分配為主體,其他分配方式為補充。”那么,何為“其他分配方式”?報告接著講道:“除了按勞分配這種主要方式和個體勞動所得以外,企業發行債券籌集資金,就會出現憑債權取得利息;隨著股份經濟的產生,就會出現股份分紅;企業經營者的收入中,包含部分風險補償;私營企業雇用一定數量勞動力,會給企業主帶來部分非勞動收入。以上這些收入,只要是合法的,就應當允許。”這里,實際上把資金利息、股份分紅、雇工收入、風險收入等看做是作為補充的“其他分配方式”, 后來也一般統稱其為非勞動收入。

但“其他分配方式”的發展也不是一帆風順的,就在十三大召開的第二年,因價格雙軌制、“倒爺”,計劃經濟下的流通體系徹底崩潰,此后的價格闖關失敗,物價失控,經濟陷入了一場突如其來的大失控。為了抑制經濟過熱,中央對經濟實行整頓治理,緊縮銀根,減少基建,其后三年經濟發展都在4%-6%的低點徘徊。在民間,有人說“中央要取消個體戶了”,“改革開放該收一收了,該抓一抓階級斗爭了”,惶惑不安的情緒籠罩在人們心頭,整個社會的氣氛沉悶壓抑。

在這一背景下,1992年1月19日,鄧小平抵達深圳,四天后又前往珠海,在珠海江海電子股份有限公司考察時,他表示,“不是有人議論姓社姓資的問題嗎?你們就是姓社,你們這里是很好的社會主義。”多年之后,《人民日報》資深記者凌志軍在其《交鋒》一書中描述當年的情景:“黃鐘大呂的聲音一下子壓過了"左"的瓦釜之鳴。”

在得到中央的明確信號之后,收入分配改革又一次獲得了加速度。1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。1993年黨的十四屆三中全會在其通過的《決定》中指出:“國家依法保護法人和居民的一切合法收入和財產,鼓勵城鄉居民儲蓄和投資,允許屬于個人的資本等生產要素參與收益分配。”這是黨的文件中第一次明確提出允許生產要素參與分配。

隨著各種新的生產要素參與到分配中,特別是深圳、珠海、汕頭、廈門經濟特區基本實行社會主義市場經濟后,分配方式隨之發生深刻變化。許多沒有預料到的新情況、新問題不斷出現,有一些人利用我國經濟體制的雙軌制、市場經濟體制不健全、經濟立法跟不上、稅收政策執行不力等體制上的漏洞,非法牟取私利、積聚財富。少數人的暴富與其付出的勞動、投入的資金、承擔的風險完全不成比例,從許多方面直接或間接地影響著社會的公正分配。

縮小差距

共同富裕還有多遠

一個社會當財富集中在少數人手里,那么注定它是不公平的,這個社會也是不穩定的。經過30多年的改革,中國已經成為世界上第二大奢侈品消費國、也是全球豪華汽車購買力最強的國家之一,“先富”第一目標已經較為順利完成。先富帶來的貧富差距問題日益突出,如何“以先富帶后富,實現共同富裕”成為當務之急。

1993年9月,鄧小平在與其弟鄧墾的談話中指出,“分配的問題大得很,我們講要防止兩極分化,實際上,兩極分化自然出現。”這是鄧小平基于新認識,對改革開放以來中國發展之路存在問題的深刻反思。他曾設想到了20世紀末達到小康水平的時候,就應該把共同富裕的問題提上日程。但后來的發展并非像原來設想的那樣,人與人之間、地區與地區之間的差距不是縮小了,而是擴大了。

根據相關研究統計,我國居民基尼系數在1978年為0.25,此后的30多年中一直保持上升勢頭,至2010年達到0.61,遠高于0.4的收入分配貧富差距警戒線,也高于0.44的全球平均水平。與此同時,收入差距對消費需求的制約明顯加大,1990-2001年,我國城鄉居民儲蓄年均增長23.7%,而同期居民消費支出年均僅增長12.9%,財政部相關人士也曾表示,科學設計國民收入分配和再分配格局,實現居民收入水平與消費能力在總量和結構上的相對一致,確保居民消費能力的可持續增長,是今后相當一段時期的重任。

2002年,黨的十六大提出,我國的分配制度改革要以共同富裕為目標,擴大中等收入者比重,提高低收入者收入水平。這指明了今后我國要努力形成收入分配新格局,即中等收入者居人口的多數,并占有大部分收入和財富的格局。

在民眾的殷切期待下,收入分配體制改革總體方案的起草工作于2004年啟動,由國家發改委具體負責,財政部、人社部、國資委等多個部委參與制定。2005年8月第一輪個稅改革落定,個稅起征點從800元調至1600元,當年年底全國28個省(區、市)全部免征農業稅,全面取消了牧業稅。2006年,中央經過反復研究,決定改革公務員工資制度,規范公務員收入分配秩序;同時,改革和完善事業單位工作人員收入分配制度,繼續適當提高相關人員的待遇水平。

但各界期待的收入分配改革方案卻從2004年起一直懷胎而無法分娩,在2010年初和2011年12月,國家發改委兩次將方案上報國務院,但均因“需要繼續修改”而未獲通過。這種尷尬的局面一直持續到今年年初,國務院發布《關于深化收入分配制度改革的若干意見》,提出從多渠道增加居民財產性收入、加快發展多層次資本市場、加強個人所得稅調節、改革完善房地產稅、促進中低收入職工工資合理增長、加強國有企業高管薪酬管理、健全促進農民收入較快增長的長效機制等方面落實和推動收入分配改革。

但收入分配必然涉及利益關系的重新調整,改革法案在出臺和實施過程中均遭遇了既得利益群體的大力抵制。路漫漫其修遠兮,收入分配改革仍在步履蹣跚地前進。

問路未來十年

提低、控高、擴中

“提低、控高、擴中”被看做是當前收入分配改革的主線,“提低”是值得公眾期待的突破口之一,提高低收入群體的收入阻力相對較小,落實的可行性更大。而“控高”則被看做是改革的重點和難點。

收入分配不公的問題源于市場化建設不到位、市場化改革不到位,在收入分配改革過程中,如何與各項政治、經濟、社會改革措施相配套也成為關鍵性問題。

如何有效“提低控高”?

對“提低”具體方案,專家認為,首先是城鄉居民各項社會保險(放心保)制度的建立健全和各項標準的提高。其次,應繼續提高企業退休人員待遇,爭取對現行養老金“雙軌制”有所突破。另外,應合理適時地提高最低工資標準及社會低保標準,建立并逐步健全勞動密集型行業低收入勞動者工資增長機制和支付保障機制,繼續抓好農民增收工作等。

目前初次分配領域的分配起點、分配過程不公平問題很多,導致分配結果很不合理,這使得二次分配調節初次分配結果的壓力很大。由于我國現在還沒有建立起全面的居民收入信息系統,政府對初次分配結果的真實情況難以搞清楚,在此基礎上,二次分配只能調節初次分配的部分結果,更調節不了初次分配的起點、過程的不公平。當務之急是在初次分配中進一步健全分配規則,抓好落實,以保證初次分配的起點公平,分配過程逐步規范,從而使分配結果相對趨向合理。二次分配則通過健全制度加大對初次分配結果不合理部分的調節力度。

對于“控高”,專家建議應統籌協調機關、事業單位和企業的工資關系,落實公務員法實行工資水平調查制度的規定,以企業為基準,建立機關、事業和企業主要崗位工資水平參照系和相應的工資調整機制。穩步提高居民收入和勞動報酬比重,扭轉擴大的收入差距。

如何與其他改革配套進行?

當前業界的共識是,收入分配改革不單是平衡收入問題,更需要與行政體制改革、社會體制改革、財稅改革等共同進行。隨著“提低”與“控高”的進一步推進愈加艱難,急需深層次系統改革的配合。

未來我們需要通過深化政治、經濟、社會體制改革,堅決打擊、取締非法收入,打擊貪污腐化等違法亂紀行為,推進壟斷行業改革,理順資源價格和利益分配體系,維護公平的市場秩序,保證收入分配的機會公平和過程公平。加快和深化行政管理體制改革,科學設置機構,規范政府職能,改善政府治理,認真履行職責,改變權責不對等、缺乏透明度和有效監督的狀況。完善所得稅制度和財政轉移支付制度,縮小收入分配結果的差距。

我國居民收入分配差距主要表現為城鄉收入分配差距,地區發展差距主要表現為不同地區農村之間的發展差距。而且,越是落后的地區,城鄉居民收入差距越大。改革城鄉分割的戶籍和社會管理體制,通過城鎮化發展縮小城鄉差距、地區差距,是解決收入分配問題的戰略舉措。

公平合理的社會保險制度在縮小收入差距方面作用顯著。包括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險在內的社會保險制度,是基于社會風險的大數法則設計的人群之間的風險共擔機制和收入延期支付制度。未來,我們應該進一步完善制度設計。特別是公共服務的提供和基本保障制度的設計,應重點考慮中低收入人口和貧困人口的社會保障需求。國務院發展研究中心日前首次公開其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文。業內人士表示,報告提出,設立“國民基礎社會保障包”。這正是著眼于城鄉居民各項社會保險制度的建立完善。

當前很多收入分配不公的問題源于市場化建設不到位、市場化改革不到位,所以要加強制度建設。要在初次分配中建立更加健全的生產要素市場,比如土地市場、資本市場、勞動力市場,要消除市場內部的分割問題及市場內部的制度性障礙,市場才能真正發揮調節收入的作用。

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